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                                            中國糧食安全面臨中長期挑戰
                                             

                                            新冠疫情對中國農產品供給安全尤其是糧食安全的沖擊成為當前高度關注的熱點問題,特別是世界糧農組織發出警告,新冠病毒大范圍傳播有可能會對糧食供應﹑全球貿易和糧食安全造成極大風險,更使這一問題的嚴峻性進一步凸顯。中國是人口大國、糧食消費大國,糧食安全是維系社會穩定的“壓艙石”,是實現國家發展的“定海神針”,事關重大,不容輕視;谌珖Z食產量已經連續多年穩定在 1.3 億斤以上,人均糧食占有量超過 470 公斤,遠超國際人均 400 公斤的安全標準線,庫存消費比同樣遠高于聯合國糧農組織提出的 17% ~ 18% 的安全水平。因而中國的糧食安全是完全有保障的,只要不觸動大規?只判陨鐣䲟屬彽牡拙,就不會導致糧食大范圍供求失衡,進而誘發嚴重的糧食安全危機。雖然過度放大疫情對中國糧食安全的沖擊矛盾并無必要,但對中國糧食安全形勢必須謹慎樂觀,一方面新冠疫情對中國糧食產業發展的沖擊必然有一個滯后的發酵期,后續性影響將逐步顯現。另一方面中國糧食安全面臨的諸多長期性挑戰依然存在,近期疫情影響和長期深層矛盾相互疊加,將可能對中國糧食安全的戰略目標構成不能低估的較大壓力。對中國糧食安全的任何盲目樂觀都是極其危險的,必須始終保持清醒頭腦,時刻保持應有的憂患意識和危機意識,不僅應及時應對重大疫情沖擊帶來的復雜后續影響,更要高度重視有效化解影響中國糧食安全的中長期矛盾。

                                            從發展的視角綜合分析,除了當前關注度極高的糧食種業之外,中國糧食安全還面臨五個同樣需要高度重視的挑戰性矛盾:

                                            一是糧食播種面積保障困難。

                                            在現有的基礎設施和技術條件下,中國糧食供給能力的穩定必須以基本的糧食播種面積作為支撐。但就現實看,主要受三方面因素影響,中國保持現有糧食播種面積面臨不容回避的現實困難。其一是耕地“非農化”難以逆轉。在中國可開墾耕地后備資源十分有限的條件下,城鎮化和工業化快速推進帶來耕地面積大規模減少的趨勢仍在發展,即便在實施土地增減掛鉤過程中,形式上的占補平衡也是以耕地實際質量下降為代價實現的。大量良田沃土的持續減少對糧食生產形成顯著的“擠出效應”,通過增加耕地面積從而增加糧食播種面積的空間極其狹小。其二是耕地“非糧化”不斷發展。推進土地集中和產業結構調整是中國農業轉型發展的基本方向,由于比較效益明顯偏低,土地流轉不斷提速的過程就是高附加值的經濟作物生產規模不斷擴大的過程,土地流轉規模越大,耕地“非糧化”發展相應越快。其三是耕地粗放經營仍然嚴重。雖然中國部分區域糧食規模經營實現了較快發展,但絕大多數地區糧食生產中小農戶分散生產的基本格局仍然沒有改變,大量農村青壯年勞動力外出之后,農業生產中老齡化矛盾愈益突出,總體上農民的種糧積極性依然不高。不僅粗放經營十分普遍,而且耕地常年性拋荒和季節性拋荒現象也大量存在,從而對通過擴大糧食種植面積來有效增加供給能力形成嚴重制約。

                                            二是糧食供應鏈面臨全面沖擊。

                                            糧食安全不僅需要生產環節的安全,更需要形成前端農資和后端加工的完整供應鏈才能保證有序穩定的糧食供給。具體分析新冠疫情對中國糧食產業的影響,可以判定對生產過程的影響是短期性的,而對糧食供應鏈前后端的影響則更具有長期性。從農資供應來看,在整體經濟運行困難加劇背景下,生產原料及人工成本上漲態勢難以扼制,一大批中小農資生產企業陷入嚴重的生存困境之中,部分企業甚至難逃倒閉厄運。毫無疑問,疫情對中國糧食供應鏈前端的沖擊影響更大和更持久,這必然給后續的農資供給造成較大影響進而傳導于糧食生產過程。從糧食加工來看,糧食價值鏈的復雜性以及貿易和運輸的重要性,使疫情影響下的國際糧食市場脆弱性得到前所未有的凸顯。當前國際糧食供給已經進入一個相對脆弱的特殊階段,全球糧食供應鏈遭受疫情嚴重沖擊不僅會對中國糧食加工業形成加工原料不足的嚴峻制約,而且國際糧食價格的上漲趨勢必然快速向國內市場傳導,致使總體上本就處于微利狀態的糧食加工業生存更為困難,結果可能使已有加工能力被動趨于萎縮,對中國糧食產業鏈的整體性穩定發展產生更為不利的影響。

                                            三是糧食規模經營主體發展能力不足。

                                            相對于附加值更高的蔬菜、水果等經濟作物而言,糧食產業是傳統弱勢產業,尤其是小農戶分散化的糧食生產方式效率低下,難以形成有競爭力的產業優勢,因而發展多種形式的糧食適度規模經營就成為必然的發展選擇。正因如此,近年來各級政府為推進適度規模經營發展付出了巨大努力,糧食規模經營主體正在逐步成為保障中國糧食安全的重要主體。但是必須清醒地認識到,由于土地成本、農資成本、人工成本持續上漲,糧食生產成本的“地板效應”不斷抬升,糧食生產的盈利空間十分有限。大量調查表明,絕大多數糧食規模生產主體主要都是依靠政府補貼來實現盈利甚至生存的,因為激勵糧食適度規模經營發展的市場化機制尚未真正形成,當前眾多糧食規模經營主體總體上還處于艱難的發展過程之中,仍然面臨發展能力不足、帶動性不強的突出問題,由此構成中國糧食供需平衡依然脆弱的重要影響因素。特別是在遭受疫情沖擊和整體經濟下行壓力加大的背景下,糧食規模經營主體面臨更大的困難和挑戰,如何對其精準支持,強化能力,提振信心,是中國確保持續性糧食安全必須破解的瓶頸性難題。

                                            四是糧食儲備的挑戰加劇糧食安全保障壓力。

                                            經過持續不斷的努力,中國已經建立起中央儲備和地方儲備協同運行、政府儲備與企業儲備互為補充的糧食儲備體系,并且當前糧食庫存處于歷史高位,儲備總體充足,完全有能力保障疫情沖擊下的糧食供給和價格基本穩定。然而必須重視的是,中國糧食儲備的未來發展有兩方面的挑戰值得特別關注。一是糧食庫存補充難度加大。中國是全球第一糧食進口大囯,疫情蔓延之下國際性糧食安全危機因素的增長,必然構成中國依靠進口補充糧食庫存的重要障礙。從國內看,事實上存在的對糧食安全穩定性的社會擔憂,也不可避免地已經產生了實質性的消極性影響。疫情之下對中國糧食安全的過度擔憂盡管缺乏基本根據,但不容否認確已產生了多個層面實質性的心理和行為影響,生產者的惜售行為明顯強化。如果疫情影響之下內外因素疊加使中國糧食儲備難以達到正常水平,必然會對其后續的糧食安全“穩定器”功能產生損害,這無疑是一個需要高度警惕的重要問題。二是農民儲糧水平持續降低。長期以來,農戶儲糧不僅滿足自身消費需要,而且也在平衡糧食市場供求方面發揮著重要作用。但近年來受農戶調整生產結構自產糧食減少、家庭人口外流導致消費量降低、市場購買方便度增大等多種因素影響,農戶自儲糧食表現為明顯的持續減少趨勢,這種發展趨勢不僅弱化了農民自身糧食需求的可獲得性,而且減弱了農戶儲糧應有的平衡糧食供求關系的“蓄水池”作用,在一定程度上可能放大糧食供需矛盾、加劇市場波動、加大糧食安全保障壓力。

                                            五是財政收支困難導致糧食產業投入增長受限。

                                            近年來中國糧食生產的連增形勢與糧食生產補貼、基本農田改造等方面高強度的政策投入是直接相關的。但是,在新冠疫情的持續影響下,中國經濟運行將進入改革開放以來最困難時期。一方面,突發重大疫情沖擊不僅大幅增加財政支出,還疊加大規模減稅減息政策、經濟受創導致普遍性企業生存困難,稅源大幅減少,這將進一步抑制財政增量,導致財政收支矛盾趨于尖銳。另一方面,脫貧攻堅的全面收官和鄉村振興的全面啟動,直接關系國家基礎穩定,任務艱巨,工作繁重,相關支出必須全力保障,由此必然導致各級財政壓力前所未有地進一步加大。因此,財政收入來源收窄和支出需求全面加大兩種因素的疊加式影響,使得在農業尤其是糧食領域繼續保持高強度的投資力度將面臨較大困難。如何在構建多元投資體系基礎上著力提高財政投資的效率,是中國長期性糧食安全戰略實施中應當引起足夠重視的重大問題。

                                            針對中國糧食安全面臨的近期不利因素特別是中長期挑戰性矛盾,必須居安思危,未雨綢繆,短期政策安排和長期戰略舉措結合,前瞻性地謀劃安排,有效應對,在全力穩定當前糧食保供能力的基礎上,更加重視從國家戰略高度構建中國糧食安全的長效機制。

                                            千方百計穩定糧食播種面積

                                            在一定的技術水平條件下,穩定播種面積是保障糧食供給總量的基本要求。由于與糧爭地的多種壓力將持續存在,穩定糧食播種面積實質上是一項極具挑戰性的任務。必須行政手段與經濟手段并重,重點從三個方面強力推進。一是強化耕地保護激勵約束機制。一方面應繼續毫不動搖地壓實最嚴格的耕地保護政策,重點以基本耕地面積和質量保護以及高標準農田建設為指向強化對地方政府的政策激勵,有效實現“藏糧于地”,千方百計保護基本糧食生產能力。另一方面是探索在國家層面設立耕地保護基金,提高對農業生產主體以有機肥替代化肥、綠色防控替代傳統農藥等耕地保護行為的補貼力度,促進用地與養地結合,有效提升農民保護耕地的主動性和積極性。二是進一步全面壓實地方政府糧食安全的政治責任。除繼續強化行政性約束之外,更重要的是應切實加強耕地用途管制,建立和完善工商企業租賃農戶承包地的準入制度、監管制度和風險防范機制,防止土地利用過度“非農化”和“非糧化”。同時結合農村集體產權制度改革和糧食綜合補貼政策優化,以集體經濟組織為主體探索建立耕地拋荒的有效約束機制。三是多元化提高耕地利用效率,一方面是創新糧食生產經營模式,改變傳統的分散小規模經營格局,主要通過托管、代耕、土地入股等多種模式提高農村拋荒土地的利用效率;另一方面是大力發展多種形式的“稻田+”模式,以新型業態植入為方向拓展糧食多元化經營,提高糧食生產綜合效益。

                                            強力提高糧食供應鏈穩定性

                                            中國未來糧食安全的穩定性在很大程度上取決于糧食供應鏈的穩定程度,對此應重點從兩個維度同時發力:一是盡最大可能穩定農資供給能力。在采取延期還貸、貼息貸款、減免稅收等方式支持農資生產企業盡快復工復產基礎上,還要從保障糧食安全的戰略高度,啟動發放專項財政補貼等特殊政策工具,幫助眾多陷入生存困境的中小農資企業能夠順利渡過難關,不出現規模性的企業倒閉現象,即便短期內不能盈利也必須穩定其基本生產和供給能力。二是多元化保障糧食加工鏈正常運行。針對部分糧食加工企業外部依賴性較強的實際,近期應在積極加強國際合作、拓寬市場渠道、盡力克服全球疫情防控對糧食供應鏈不利影響的同時,適度釋放現有儲備存量,增加市場供給,滿足加工需求。從發展視角看,則需要更大力度支持糧食加工企業與糧食原料產區建立利益聯結更緊密的聯動機制,以糧食訂單或股份合作等方式聯建更穩定的糧食生產原料基地,特別是重點發展嚴重短缺的加工專用糧食產品,穩定原料供給、降低生產成本,既替代對國際糧食市場的過度依賴,又增強國內糧食加工原料的有效供給能力。

                                            更大力度培育新型糧食經營主體發展

                                            中國新型糧食經營主體仍總體能力低弱,尚難以勝任實現持續穩定糧食安全目標的重任。當前的關鍵是需要更大力度強化政策支持,多措并舉全面賦能,促使其在現有基礎上實現突破性成長。一是精準實施種糧補貼。應調整補貼存量和優化補貼增量聯動,扭轉糧食直補“福利化傾向”,真正形成“多種糧多受益”“多產糧多受益”“多好糧多收益”的政策導向,有效提振新型糧食經營主體的發展預期和種糧信心。二是強化融資支持力度,在優化信用貸款和抵押擔保制度基礎上,拓展財政貼息支持范圍,切實滿足新型經營主體的實際融資需求。同時針對新型糧食經營主體市場風險相對較高的實際,進一步提高政策性農業保險的保障水平。三是有效整合涉農支持政策。重點包括加大直接用于支持新型糧食經營主體的財政增量投入比例、靈活落實點狀供地政策解決各類新型糧食經營主體用地需求、結合新型糧食經營主體實際需要開展高標準農田建設項目等相關內容。四是大力培育新型農業社會化服務組織。重點扶持農民專業合作社、供銷合作社等廣泛參與糧食生產產前、產中、產后服務,通過開展工廠化育秧、機插秧以及植保、機收、烘干、倉儲等服務,有效降低糧食生產成本,提高糧食產業生產效率。

                                            進一步強化糧食儲備調配能力

                                            糧食作為需求彈性較小的特殊生活必需品,完備的儲備體系和順暢的調配能力對保障供給及平抑價格極為重要。這方面的重點工作主要應包括:一是多元化拓展國際糧食進口來源。應以多元化和可控性為兩大基本方向優化糧食進口來源,合理規避糧食進口市場過度集中的風險。二是與糧食主產區建立更穩定的購儲關系。支持國有糧食儲備企業開辦“糧食銀行”業務,實現對糧食主產區單一購儲關系的穩定性升級,確保國家和地方糧食儲備企業擁有穩定的儲備糧收購來源。三是提高企業和農民儲糧水平。一方面繼續推行和完善委托企業代儲模式,全方位提高儲糧效率和安全性,增大糧食儲備和調配能力。另一方面以此次疫情為契機引導農民合理恢復儲糧傳統,大力推廣科學儲糧技術,支持建設新型“家庭糧倉”,提高農戶儲糧能力,以“藏糧于民”方式分散保障糧食安全過程中可能產生的市場風險。

                                            深化改革優化財政支持政策

                                            在財政支農資金難以大幅增加甚至可能相對減少的特殊背景下,保障糧食安全將面臨投資約束全面趨緊的更大挑戰。除了必須不失時機地通過激活土地資源更大規模激勵市場化資金進入之外,更重要的是需要加大力度深化財政支農的體制改革,重點通過優化財政支持領域和方式,有效提高有限財政支農資金在支持糧食產業發展中的投資績效。一是提高財政資金的使用效率。一方面是重點在高標準農田建設和中低產田改造等基礎設施建設領域提高投資的集成性和精準性,以新型糧食經營主體直接參與方式減少重復性低水平投資,高效夯實糧食生產基礎支撐。另一方面是優化財政支持方式,強化糧食產業鏈整鏈發展系統化支持,提高整鏈發展能力和產業鏈穩定性。尤其是通過構建緊密利益聯結機制,增強糧食產業化龍頭企業對新型糧食生產主體和種糧農戶的帶動作用。二是強化財政投入的撬動能力。通過貼息和補助等方式,有效導入社會資本進入糧食科技研發、糧食基本生產條件改造、糧食社會化服務、糧食物流加工等重要領域,有效放大有限財政投入的撬動效應。同時通過財政獎補方式引導糧食專業合作社、糧食家庭農場、糧食加工企業等增大自身投資力度,以多種方式參與優質糧食的全產業鏈生產經營,增強從優質品種選育到推廣、標準化生產到倉儲加工、品牌建設到市場營銷的系統化發展能力。

                                            來源:四川社科院

                                             
                                             
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